Publicado em: 26/02/2018 13h49 – Atualizado em: 04/07/2019 19h48

13/12/2018

SIMPÓSIO DISCUTE O APERFEIÇOAMENTO DA PESQUISA EMPÍRICA NA JUSTIÇA FEDERAL

Foi realizado na EMAG, em 10/12, o simpósio A utilidade da pesquisa empírica em direito na Justiça Federal, sob a direção do desembargador federal José Lunardelli.

O evento se justifica em virtude da necessidade de formular um juízo crítico acerca do Poder Judiciário no desempenho de sua atividade com base em informações e dados precisos e na utilização dos métodos, processos e procedimentos corretos, o que é essencial para se fazerem as perguntas adequadas para a investigação. A EMAG gostaria de desenvolver um projeto e, para tanto, conta com o interesse dos magistrados em pesquisa empírica na Justiça Federal. “Outros pesquisadores no mundo acadêmico já vêm realizando esse trabalho e a nossa ideia é incorporar os magistrados nesse projeto”, informa Lunardelli, que pretende implementar a iniciativa por meio de parcerias, incluindo, quiçá, os servidores.

Na primeira parte do simpósio foi apresentado um pouco do que vem sendo realizado em pesquisa empírica em âmbito acadêmico.

A abertura, em que se falou sobre a Utilidade da pesquisa empírica para o Judiciário Federal, contou com a participação dos pesquisadores Paulo E. Alves da Silva, da USP, e Maria Tereza Sadek (USP/CEBEPEJ). Paulo Silva salientou que a pesquisa empírica em direito consiste em produzir conhecimento a partir da observação dos fenômenos jurídicos em suas manifestações concretas (law in action X law in books), descrevendo-se o ser para uma melhor prescrição do dever ser. “O direito é uma ciência social e depende de conjugar números e palavras para uma compreensão mais nítida”. A pesquisa empírica requer uma linguagem numérica, estatística, mas não se limita a isso, requer uma avaliação quantitativa e também qualitativa dos fenômenos. Sua utilidade não se limita a teorias e debates acadêmicos, mas pretende aperfeiçoar e qualificar as práticas, por isso a teoria também é imprescindivel. O pesquisador destacou ainda o pioneirismo da Justiça Federal em realizar pesquisa empírica e citou como exemplo, em 2010, a elaboração de uma pesquisa sobre o custo das execuções fiscais feita pelo CNJ e o IPEA. Um segundo estudo, realizado pela FGV, indagou sobre as causas da litigiosidade repetitiva, com observação tanto das demandas de cartão de crédito nos JECs e as demandas de desaposentação nos JEFs, com análise de julgados, leis e documentos. Com esse estudo, concluiu-se que tais demandas nascem de diferentes fatores internos e externos ao Poder Judiciário, desde a morosidade da Justiça e da falta de sinalização clara da jurisprudência até a atuação dos advogados e da mídia. Em 2012 foi realizada uma pesquisa também pelo CJF e pelo IPEA, com base em leis e documentos, sobre como é o acesso dos cidadãos ao JEFs. Essa pesquisa juntou dados quantitativos com descrições etnográficas acerca de como a população percebe o acesso ao Poder Judiciário. Uma das conclusões oriundas dessas três pesquisas salienta que o que acontece na Justiça se dá também por fatores externos a ela, contribuindo para a complexidade dos fenômenos. Tais estudos partem da ideia de gestão da Justiça e retomam a ideia de acesso à Justiça. Um acesso que vem a partir da demanda social.

Para Maria Teresa Sadek, cientista social pioneira em pesquisa na Justiça, qualquer estudo requer, de um modo geral, duas qualidades fundamentais: a humildade para perguntar o que é preciso saber e a curiosidade que diz respeito ao porquê se quer saber. As perguntas provocaram um ponto de inflexão na história das pesquisas ligadas ao sistema de justiça. As perguntas mudaram e mudaram muito: o que a população pensa da Justiça Federal tem algum tipo de significado, algum tipo de impacto ou não tem?  Como é o desempenho do Judiciário? Com certeza é possível saber o desempenho da própria vara, do próprio gabinete e da própria unidade judicial. “Conheço a árvore, mas não conheço a floresta”, metaforizou a palestrante, “é a ideia de achar que a floresta é importante”. No dizer da pesquisadora, isso leva a uma outra pergunta: qual é o papel do Judiciário numa sociedade que se pretende democrática e republicana ? Esse papel vai depender de cada um dos operadores do direito. “O sucesso ou o êxito, além da boa vontade e da boa intenção de um juiz, um procurador ou um advogado, depende de um conhecimento que é muito mais de natureza objetiva, que envolve um sistema como um todo”. Para Sadek, a produtividade é importante, mas ela não é tudo. “Se nós olharmos o papel do CNJ criado a partir da EC/45, vamos perceber que houve uma mudança significativa. No entanto, a pergunta já não é satisfatória. A produtividade pode ser medida apenas quantitativamente? Depende da vara, depende da situação, depende de quem está demandando.” A pesquisadora observou que o juiz vem sendo cobrado sempre em “fazer mais”, e isso, às vezes, envolve qualidade. Ela assinala que a Justiça Federal tem uma singularidade em relação aos outros órgãos da Justiça: “a Justiça Federal parte de uma vantagem, ela é mais jovem. Significa dizer que ela tem juízes que já ingressam com uma  outra mentalidade em comparação com a justiça dos estados. Em segundo lugar, o CJF se dedicou à pesquisa. Então, a Justiça Federal parte de uma vantagem. Por outro lado, recentemente, ela ficou muito na ótica da população como um todo “incensada”, graças a todas as operações de combate à lavagem de dinheiro, à corrupção etc. “A Justiça Federal recebeu um ânimo que a Justiça dos Estados não tem, os tribunais superiores têm menos ainda, e isso nos faz ter também uma responsabilidade maior”.

Sadek lembra ainda que graças à pesquisa foram criadas varas especializadas na Justiça Federal e que foi por causa da especialização que o desempenho dela foi mais bem avaliado do que o dos demais órgãos do Judiciário, porque elas propiciaram a especialização dos assuntos.

Após a abertura, o primeiro painel, As percepções da Justiça da Sociedade e da Magistratura, contou com a participação dos especialistas Luciana Gross Cunha (FGV) e Noel Struchiner (PUC/RJ), em mesa coordenada pelo juiz federal Sérgio Nojiri.  Luciana Gross discorreu sobre A confiança da população na Justiça e os indicadores de cumprimento de leis no Brasil. Ela destacou que, em pesquisa realizada pelas entidades FGV/ICJ Brasil para avaliação do Poder Judiciário, ao longo de 10 anos de coleta de dados, no 1º semestre de 2017, esse poder aparece com um índice de confiança de apenas 24% da população, somente os sindicatos, o Congresso Nacional, os partidos políticos e o Governo Federal têm aprovação menor. Ela observa que, numa avaliação de 2011 até 2017, o Judiciário e o Ministério Público foram os que perderam aprovação, cerca de 21 pontos, num curto período de tempo. Para 29% da população, o Judiciário não é independente e só 22% acreditam que esse poder é competente. 25% da população não concordam que é um dever moral obedecer a uma ordem de um juiz. Já 81% dos entrevistados acreditam que, sempre que possível, as pessoas escolhem dar um “jeitinho” em lugar de seguir a lei.

Noel Struchiner expôs sobre Elementos extrajurídicos que podem influenciar as decisões judiciais, chamando a atenção para pesquisas de Filosofia Experimental do Direito, que perquirem acerca de engrenagens psicológicas aptas a influir nas decisões judiciais. Por exemplo, ele apontou que a interpretação do princípio da dignidade da pessoa humana pode variar conforme o nível de abstração ou concretude em que uma narrativa é apresentada, podendo gerar uma inconsistência caracterizada por se decidir de uma maneira em abstrato e de outra em concreto, dependendo do grau de empatia (cognitiva e emocional) do julgador.

O segundo painel, Os dados sobre litigiosidade e funcionamento da Justiça brasileira, teve como participantes os pesquisadores Fabiana Luci de Oliveira (UFSCar) e Alexandre dos Santos Cunha (IPEA). O coordenador da mesa foi o juiz federal Raul Mariano, ao lado do juiz federal Bruno Takahashi.

Fabiana Luci de Oliveira teve sob sua responsabilidade explicar Os limites e desafios dos indicadores de desempenho judiciário na mensuração da qualidade a prestação jurisdicional. A palestrante afirmou que, em matéria de mensuração, “importamos a lógica da empresa para dentro do serviço público, o que não é ruim, apenas insuficiente”. A partir da Resolução 76/2009 do CNJ, o Poder Judiciário optou por uma perspectiva economicista de aferição de seu desempenho, medindo a eficiência técnica (produtividade) e econômica (custos), sem qualificar a eficácia e a efetividade de suas decisões e qual o seu impacto na governança econômica. “Estamos produzindo uma informação panorâmica e não instrumental. É suficiente medir o custo entre uma porta de entrada e outra de saída?”, indagou a pesquisadora. Segundo ela, o Poder Judiciário mede sua produtividade, mas isso não tem permitido que se acompanhe a qualidade da prestação jurisdicional. Ela observou ainda que o desempenho do Judiciário brasileiro é bom em relação a outros países da América Latina, mas ele ainda tem alguns dos mesmos problemas já observados na década de 90 e início dos anos 2000, como, por exemplo, as taxas de congestionamento.

Alexandre dos Santos Cunha, responsável por falar sobre as Experiências de pesquisas e análise de dados da Justiça Federal, ressaltou algumas constatações realizadas a partir de pesquisas na Justiça Federal. Por exemplo, uma ação de execução fiscal consumia em 2009, em média, para o seu processamento e julgamento, o tempo de oito anos, nove meses e dez dias, mas demandava apenas 121 horas de trabalho dos juízes, servidores e estagiários do sistema de Justiça. Essa mesma ação custava aos cofres públicos, na época, 4,8 mil reais para ser processada e julgada. O percentual de recuperação de créditos por meio dessas ações de execução fiscal era de algo de 25% a 33% do valor executado. Esses números, na época, permitiram uma série de alterações de procedimentos da Procuradoria da Fazenda Nacional: foi essa pesquisa que deu origem à portaria que alterou na época o valor mínimo para propor ação de execução fiscal de R$ 10 mil para R$ 20 mil. Os estudos dos dados da Justiça Federal deram clareza à situação no seu conjunto. Com efeito, descobriu-se que há um índice muito reduzido de pessoas que apresentam defesa na execução fiscal, assim como é pequeno o índice de êxito dessas defesas, tanto nas exceções de pré-executividade como na interposição de embargos. Cerca de 2/3 das ações de execução fiscal se encerram na fase de citação. É também baixíssimo o índice de recorribilidade nessas ações, inferior a 10%. No Brasil, a taxa de recursos é de 27% nas ações em geral, o que contrasta com a impressão generalizada de que se recorre demais. Mas quando há recurso em um processo, não há só um, daí a razão do grande número de processos nos tribunais. No entanto, a maior parte do que a Justiça brasileira processa e julga se encerra no primeiro grau de jurisdição.

Em 2012 foi encomendada uma pesquisa ao IPEA pelo CNJ sobre de que modo os JEFs haviam alterado o perfil de quem procura a Justiça. Foram visitados 203 dos 208 existentes na época. Algumas das conclusões foram as de que, de fato, os JEFs trouxeram um novo púbico à Justiça Federal, entre 60 e 70 milhões de pessoas que não procurariam as varas federais comuns; contudo, os JEFs são bastante contaminados pelos procedimentos comuns, em detrimento dos princípios do Juizado: têm baixa oralidade, são muito formalistas, complicam desnecessariamente ritos e definitivamente não são gratuitos, já que 99% das pessoas os procuram acompanhadas de advogado privado. No entanto, há uma particularidade: as taxas de recursos são baixas.

Alexandre Cunha menciona ainda que benefícios sociais como o bolsa-família apresentam baixas taxas de judicialização.  Nos últimos 15 anos, apenas 94 ações foram ajuizadas em razão desse benefício. Outro dado interessante é o de que trabalhar com a jurisprudência em pesquisa é trabalhar apenas com 1/3 ou 1/4 dos que ajuízam ações no Brasil, em virtude do baixo percentual de recursos. “Em primeiro grau é que a justiça acontece”, afirmou o palestrante.

O simpósio prosseguiu com um mapeamento dos problemas de pesquisa sobre a função da Justiça Federal no Brasil e os desafios da 3ª Região, com uma discussão plenária sobre a atuação da Justiça Federal através de dados empíricos e um fechamento contendo os próximos passos do projeto de pesquisa empírica no órgão.